但学说作为学术上自成系统的主张、理论，不同于通常所说的学术或者思想。

立法引领改革，改革推动立法。但是，没经过试点，怎么能够把涉及人口和地域如此广大的体制贸然写进宪法呢？所以，在我们这样幅员辽阔的单一制大国，宪法原本应该在全国人大职权清单中列这样一项职权：决定在少数省、自治区、直辖市启动经济体制、政治体制、文化体制的改革试点，并就试点区域内实行的临时性体制做出决定，或授权常委会做出决定。

〔11〕《全国人民代表大会组织法》第9条、第10条分别规定：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大提出属于其职权范围内的议案，由主席团决定交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。如此看来，似乎现在不必急于研究改革试点成功后全面铺开改革所需的宪法根据的创制问题。从全国人大常委会近年来作出的授权决定的领域和范围看，也已经不限于立法领域……因此，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。因此，它的正式名称最好是人民监察委员会，区分为中央人民监察委员会和地方各级人民监察委员会，如北京市人民监察委员会、山西省人民监察委员会等。四、结语 直到此文写到这里将近收尾，笔者才基本体会到国家监察体制改革影响我国政治法律制度的深度和广度。

授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。〔17〕同前注〔9〕，马怀德文。[[61]]从这个角度观察，对于农地而言，我国现行用途管制制度本质上就是发展权国有制度，即农村集体自行转用开发农地面临一般性禁止。

鉴于上述困难，报告考虑过的第二种选项是所谓复归权国有化（unification of the reversion）。土地国有化就是把其中部分财产性权利从所有者手中拿走。这让1947年规划法做出上述选择：在土地利用问题上，国家扮演规划/管理者而非所有者，既避免行政机构膨胀，也利于市场配置资源。第四，政府有权根据规划购买或征收私人土地，征地补偿标准为土地在规划限制下的现用途价值，排除规划放松后的潜在开发价值（第四十八条）。

众所周知，在我国传统的土地管理制度下，集体和农民几乎无法获得农地转用中的土地增值收益。以法学视角观之，这是典型的不确定因果关系。

事实上，有英国学者就指出发展权国有化可溯源至中世纪封建制下，土地所有权上被认为附着多种可分离的财产性权利（estates）。相关论述的基本内容为：第一，土地发展权是土地所有权的一部分，故作为农村土地所有者的集体天然享有农地发展权。考虑到所有者对土地可能敝帚自珍，市价标准原则上比主观价值标准更低。然而历史进一步表明：在高速城市化和工业化进程中，土地问题上，仅凭私人和市场根本无法达到最优结果。

该法同时将1909年规划法规定的政府和私人对半分享土地增值改为政府收取75%的土地增值（第二十一条）。因为正如下文即将展示的，开发一词更能中性地表达改变土地利用现状的活动，而这些活动并不必然带来土地价值的提高，即发展。从弥补个人潜在损失的角度，这一做法固然无可厚非，但其无疑会造成计算补偿数额时出现估值过高（over-valuation）。[[44]]至于如何确定全国补偿总额，报告坦承，这涉及对英国未来经济社会发展走势的预测，因为土地开发潜在价值最终由此决定。

而私有土地产权受到国家警察权（police power）的非征收性限制，则是出于公共利益的需要，普通法上并不要求补偿。究其原因，主要有两方面。

（b）是否需要扩张或修正任何政府权力，从而使社会能够公平地取得这些土地。王小映：全面保护农民的土地财产权益，《中国农村经济》2003年第10期，页9—16。

如前所述，为了补贴公共建设的成本，也为了地利共享，英国法上长期存在土地涨价归公的传统。值得注意的是，报告对重建（reconstruction）定义得极为全面，涉及工农业空间分布、区域协调发展、建成区交通拥堵的舒缓、居民住房的充足供应、绿化带等环保设措施的配套、公园空地等社区设施的建设、道路交通系统的更新等等。五十多年来，另一种开发模式获得青睐，即私人申请取得国家许可后自行开发，国家再通过增值税或其它方式收回增值。报告认同这一担忧，故建议保留75%的比例，以保存个人改良土地的激励。[[42]]可见，报告遵循前文提到的土地发展权一般定义，即改变土地利用现状的权利。报告正是在此背景下诞生。

其次，地方政府对于是否制定规划享有裁量权，而非法定义务，结果最终真正制定规划者寥寥。更重要的，国家收回部分而非全部增值。

因此，中国学界目前流行的发展权私有论严重背离现实。[[58]] 值得注意的是，1953年后的数十年间，土地增值税并未彻底消失，而是几起几落。

另一方面，发展权国有论则无法证成集体经营性建设用地不经征收、直接入市的改革方向，因为这实际上是土地增值收益一次分配归私（即私有论）。一方面，私有论无非说了一句大白话（trivial truth）——在英国，或世界上任何国家，土地私有古已有之，改变土地利用状态的自由及其造成的涨价历史上自然都归私人，国家无从也无意置喙。

尽管这比主观价值标准要低，但仍要求政府向被征地者支付那些不一定能实现的、漂浮的潜在价值。转化后，国家有权根据规划对土地原主，即现在的租户提出土地利用上的要求，后者如不遵守，前者便有权进入土地实施干预。张新平：英国土地发展权国有化演变及启示，《中国土地》2015年第1期，页36—38。但这很快又带来双轨制问题，即如果是政府征地，根据1947年规划法，补偿标准是现用途价值。

借此，数十年来，英国更好地平衡了公权与私益，也实现了加强国家土地管制的宏观目标与具体制度安排之间的协调。首先，地方政府不制定规划。

由此，土地发展权被一次性、整体性买断，规划限制从此不存在补偿潜在增值损失的问题。这意味着同一片土地或被低价征收，或可高价出售，同地不同酬，英国社会普遍对此感到不满。

为了证成这一改革走向，私有论不惜自我矛盾地主张土地发展权私有，其逻辑死结在于把土地发展权和土地增值收益绑定——后者要想归私，前者也必须归私，国家在二次分配中才能收回增值。第二，建议从现在至战争结束期间应采取何种措施防止战后重建工作受到阻碍。

这无疑是在开历史倒车，会使国家土地管制权失去根基。因此，要理解这份报告，首先须简要回顾英国之前的土地管理制度。须说明的是，中文学界当下对land development rights有两种翻译：土地开发权和土地发展权。换言之，国有论下，农地转用增值收益向集体和农户倾斜的法理依据并不在于其拥有土地发展权，而是出于社会再分配和公平的需要。

[[15]]这是因为所有者在市场上出售土地不可能依照自己的主观价格，但一般会选择最能反映土地开发潜力的价格。这样一个必然结论并不意味着个人的主动性和创新性将受到压抑，但……国家应决定个人的主动性和创新性在何处运用。

值得进一步思考的，是这些变化与其社会制度情境之间的勾连与互动，然后以此作为省察中国问题的智识框架。[[32]]第二，在过去的一百年间，英国政府对土地私产的干预范围和强度在不断扩大。

后者第二条则把征地补偿标准由被征地者的主观价值修改为自愿卖家在公开市场上期待实现的价值。首先，让国家以所有者身份管理和推动国土开发，无疑会重蹈报告最早放弃所有权国有化所力图避免的覆辙，即行政系统的繁复。